財(cái)新《新世紀(jì)》 記者 藍(lán)方 何春梅

 

　　中國(guó)醫(yī)藥保健品進(jìn)出口商會(huì)（下稱中國(guó)醫(yī)保商會(huì)）在美國(guó)維生素C反壟斷案中扮演了尷尬的角色。

　　在國(guó)外，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)多是企業(yè)成立的自治組織，但在中國(guó)，大部分全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)是半官方機(jī)構(gòu)，從成立到運(yùn)作都與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，部分還代行政府的備案審批職能，企業(yè)參與多帶有半強(qiáng)制色彩。所謂“行業(yè)自治”背后，是無(wú)處不在的“政府的手”。這一次，正是隱身于商會(huì)背后的“政府之手”，把中國(guó)企業(yè)拖上反壟斷的被告席，而商會(huì)尷尬的雙重身份，又使得企業(yè)責(zé)任無(wú)從豁免。

　　行會(huì)、商會(huì)所展開的“自律”行動(dòng)——無(wú)論是在穩(wěn)定物價(jià)下對(duì)會(huì)員企業(yè)控制價(jià)格的“倡議”“談話”，還是市場(chǎng)低迷時(shí)協(xié)調(diào)產(chǎn)能、協(xié)議定價(jià)，既部分出自企業(yè)合謀的意愿，又傳遞出政府固有的控制慣性，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的反壟斷精神和規(guī)則直接抵觸。

　　新一輪政府機(jī)構(gòu)改革業(yè)已啟動(dòng)，重塑政府與市場(chǎng)的關(guān)系正是主要方向。國(guó)務(wù)院最新出臺(tái)的機(jī)構(gòu)改革主要任務(wù)和時(shí)間表中明確，中國(guó)將用三年左右的時(shí)間讓行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)與政府部門徹底脫鉤。全國(guó)6萬(wàn)多家行業(yè)協(xié)會(huì)組織，將在未來(lái)經(jīng)受轉(zhuǎn)型和生存考驗(yàn)。

　　在很多研究反壟斷法的專家看來(lái)，此次維C反壟斷案敗訴，充分顯示中國(guó)式市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并未與國(guó)際規(guī)則完全接軌，隨著國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端增多，摩擦還有加劇之勢(shì)。

　　類似于中國(guó)醫(yī)保商會(huì)這樣協(xié)調(diào)產(chǎn)品價(jià)格和產(chǎn)量的行為，在中國(guó)最常見不過(guò)。很多時(shí)候都是由行業(yè)協(xié)會(huì)在政府部門的要求和支持下推進(jìn)，有時(shí)甚至由政府部門直接出面。如中國(guó)醫(yī)保商會(huì)這樣掌握了進(jìn)出口商品審核權(quán)力的協(xié)會(huì)，其協(xié)調(diào)能力較之一般行會(huì)更強(qiáng)。

　　中國(guó)醫(yī)保商會(huì)的成立，本身就是官方行為。1988年，中國(guó)外貿(mào)經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng)，當(dāng)年籌建糧油土畜、紡織服裝、輕工工藝、五礦化工、機(jī)電等出口商會(huì)，具有半官方性質(zhì)，下設(shè)各商品分會(huì)。有外貿(mào)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)必須參加有關(guān)出口商會(huì)及分會(huì)，否則不能經(jīng)營(yíng)該類商品的出口業(yè)務(wù)。1989年5月22日，中國(guó)醫(yī)保商會(huì)正式成立，成為現(xiàn)在商務(wù)部下屬的六大進(jìn)出口商會(huì)之一。1997年，中國(guó)醫(yī)保商會(huì)維生素C分會(huì)在廣州成立。

　　中國(guó)主要的行會(huì)、商會(huì)，基本都與上世紀(jì)80年代政府經(jīng)濟(jì)管理體制從“部門管理”向“行業(yè)管理”的改革有關(guān)。彼時(shí)，政府著手將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，或改為國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)，或改為行業(yè)管理組織，以代行政府的行業(yè)管理職能，如紡織工業(yè)部和輕工業(yè)部，分別改建成中國(guó)紡織總會(huì)和中國(guó)輕工總會(huì)。

　　由此，全國(guó)各個(gè)層級(jí)管理各個(gè)產(chǎn)品種類的行政機(jī)構(gòu)，陸續(xù)轉(zhuǎn)型成該區(qū)域、行業(yè)的協(xié)會(huì)、商會(huì)。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，到2007年底，中國(guó)已有6萬(wàn)多家行業(yè)協(xié)會(huì)。全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)，在2009年底發(fā)展到1770家。另外，還有冠名為商會(huì)的社會(huì)組織10400家。

　　行會(huì)、商會(huì)均屬“社會(huì)團(tuán)體”，其成立遵循中國(guó)社會(huì)組織管理的“雙重登記”體制，需先有“主管部門”批準(zhǔn)，方可在民政部門登記。這種管理體制限制，以及中國(guó)社團(tuán)管理遵循“非競(jìng)爭(zhēng)性”原則要求“一地一業(yè)一會(huì)”，遏制了民間行會(huì)、商會(huì)的生長(zhǎng)，將行業(yè)管理的權(quán)力固化在政府發(fā)起的行會(huì)手中。中國(guó)民間有大量自主產(chǎn)生的協(xié)會(huì)沒(méi)有掛靠單位、沒(méi)有登記注冊(cè)，完全處于灰色地帶，比如北京曾有打工子弟學(xué)校協(xié)會(huì)。

　　行會(huì)、商會(huì)在職能上并無(wú)區(qū)別。不同的是，冠名為“行業(yè)協(xié)會(huì)”的社團(tuán)組織，基本上由各級(jí)各地行政機(jī)關(guān)作為其“業(yè)務(wù)主管單位”而注冊(cè)；冠名為“商會(huì)”的組織，一部分由原外經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)改制或組建；另一部分是掛靠全國(guó)工商聯(lián)的“二級(jí)”商會(huì)，民間色彩稍強(qiáng)。

　　官辦、半官辦的行會(huì)、商會(huì)也是官員分流的一條渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府和企業(yè)的離退休人員以及內(nèi)部借調(diào)人員，占了行會(huì)、商會(huì)從業(yè)人員的80%以上。其中部分還享受財(cái)政補(bǔ)貼或事業(yè)經(jīng)費(fèi)，與一些政府部門職能交叉，甚至“政會(huì)合一”，工作人員享有公務(wù)員或事業(yè)單位編制。中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中國(guó)足球協(xié)會(huì)、中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等即是典型。

　　正如中國(guó)醫(yī)保商會(huì)維生素C分會(huì)秘書長(zhǎng)喬海利在法庭上的解釋，自己乃是受商務(wù)部任命，到中國(guó)醫(yī)保商會(huì)工作。盡管美國(guó)法庭并不認(rèn)可中國(guó)醫(yī)保商會(huì)的官員等同于商務(wù)部官員，但在中國(guó)的行業(yè)管理中，他們卻往往有著近似的權(quán)威。

　　如中國(guó)醫(yī)保商會(huì)成立所依據(jù)的《通知》所言：出口商會(huì)及分會(huì)有在市場(chǎng)、客戶、價(jià)格等方面的協(xié)調(diào)權(quán)和建議權(quán)。對(duì)不服從協(xié)調(diào)者，可以停止其會(huì)籍，經(jīng)貿(mào)部相應(yīng)地暫停其經(jīng)營(yíng)；對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者，可以開除其會(huì)籍，經(jīng)貿(mào)部相應(yīng)地撤銷其經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　中國(guó)“入世”之后，出口限制被廢除，但商務(wù)部又建立針對(duì)包括維C在內(nèi)的36種特定商品的出口預(yù)核簽章制度，要求出口企業(yè)申請(qǐng)出口報(bào)關(guān)前將合同送達(dá)相關(guān)商會(huì)加蓋預(yù)核簽章。這個(gè)制度在2005年以來(lái)中國(guó)維生素C和鎂砂企業(yè)在美國(guó)屢遭反壟斷起訴后，才于2008年被商務(wù)部廢除。

　　當(dāng)行業(yè)管理的職能下放到行會(huì)、商會(huì)手上后，遵循政府旨意進(jìn)行價(jià)格調(diào)控，便成為這些行業(yè)組織“自治自律”的手段。

　　據(jù)中國(guó)醫(yī)藥保健品進(jìn)出口公司企業(yè)發(fā)展部總經(jīng)理吳彬介紹，上世紀(jì)90年代中后期，中國(guó)醫(yī)保商會(huì)做得最多的是協(xié)調(diào)價(jià)格和產(chǎn)量，甚至還給過(guò)指導(dǎo)價(jià)。

　　此次美國(guó)指控中國(guó)維生素C生產(chǎn)廠商從事壟斷行為的確鑿證據(jù)，便是這些廠商從2001年開始，在中國(guó)醫(yī)保商會(huì)組織下，每年召開的限產(chǎn)保價(jià)的行業(yè)會(huì)議。

　　協(xié)商定價(jià)在最初兩年確實(shí)起到了避免價(jià)格戰(zhàn)的作用，維生素C價(jià)格回到每公斤6美元以上。不過(guò)，據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，由于當(dāng)時(shí)上線維生素C門檻低，各地方政府和發(fā)改委在審批項(xiàng)目時(shí)并不嚴(yán)格，2004年開始，國(guó)內(nèi)維生素C產(chǎn)能的擴(kuò)張?jiān)俅螌?dǎo)致價(jià)格大幅回落，到2006年又跌至每公斤3.35美元。這一次價(jià)格的下跌，不再是中國(guó)企業(yè)與外國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，而是國(guó)內(nèi)廠商競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際市場(chǎng)的結(jié)果。

　　為了防止“窩里斗”，政府和中國(guó)醫(yī)保商會(huì)除了協(xié)商定價(jià)，對(duì)制藥企業(yè)的調(diào)控政策還有很多。比如，從2007年起，相關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)措施提高了維生素C的進(jìn)入門檻，包括限制外商投資、限制發(fā)展、提高廠家在環(huán)保方面的投入等。

　　到了2008年、2009年，維 生素C價(jià)格再度高企，又引來(lái)大小企業(yè)紛紛上馬，維生素C產(chǎn)能再度嚴(yán)重過(guò)剩。工信部和發(fā)改委繼續(xù)在政策上加以約束。其下發(fā)的《2011年維生素C生產(chǎn)計(jì)劃等事項(xiàng)的通知》要求，當(dāng)年全國(guó)安排維生素C生產(chǎn)計(jì)劃10萬(wàn)噸，較上年同期壓縮30%。同時(shí)，發(fā)改委2011年新修訂的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄2011年本》中也明確表示，嚴(yán)格限制古龍酸、維生素C等多種原料藥生產(chǎn)裝置的新建和擴(kuò)建。

　　類似這樣的政府調(diào)控行為，中國(guó)公眾早已司空見慣。一旦物價(jià)上漲，各個(gè)協(xié)會(huì)、商會(huì)便需“約談”龍頭企業(yè)，向行業(yè)發(fā)出控制價(jià)格的“倡議”或者“呼吁”；一旦價(jià)格過(guò)低，又由政府發(fā)文限制產(chǎn)能、協(xié)會(huì)出面協(xié)商提價(jià)。國(guó)家發(fā)改委和中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)便曾多次提出限產(chǎn)保價(jià)的措施。2005年，山西焦化協(xié)會(huì)曾組織數(shù)百家山西焦炭企業(yè)簽署“綿山公約”，要求簽約企業(yè)按照投產(chǎn)規(guī)模的20%至40%的比例減產(chǎn)，企業(yè)出售焦炭時(shí)不得惡意降價(jià)。又如武漢網(wǎng)吧行業(yè)協(xié)會(huì)，從2004年開始，便“配合文化主管部門”對(duì)各網(wǎng)吧實(shí)行最低限價(jià)，目的是為了“防止本市網(wǎng)吧行業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)”，這一做法還被作為先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)文化市場(chǎng)的一次專題會(huì)上進(jìn)行總結(jié)和介紹。

　　這些舉措在各國(guó)《反壟斷法》中都會(huì)被認(rèn)為涉嫌價(jià)格卡特爾（即壟斷者通過(guò)聯(lián)盟操縱商品價(jià)格），亦逐步為中國(guó)的《價(jià)格法》《反壟斷法》等法律所規(guī)制。2008年施行的《反壟斷法》便明確禁止有經(jīng)營(yíng)關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)者通過(guò)協(xié)議“固定或者變更商品價(jià)格” “限制商品的生產(chǎn)數(shù)量或者銷售數(shù)量”。

　　不過(guò)，中國(guó)的《反壟斷法》同時(shí)預(yù)設(shè)了七種“豁免”情形。其中包括，如果經(jīng)營(yíng)者能證明其所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，能使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益，那么在經(jīng)濟(jì)不景氣，為緩解銷售量嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過(guò)剩的情況下可以達(dá)成價(jià)格協(xié)議。還有一種情況被稱做“外經(jīng)貿(mào)豁免”，即為“保障對(duì)外貿(mào)易和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中的正當(dāng)利益的”也可進(jìn)行價(jià)格協(xié)議。但這不一定為其他國(guó)家的反壟斷法所容。

　　這兩條豁免規(guī)定，在《反壟斷法》制定之初便爭(zhēng)議頗多，尤其是“外經(jīng)貿(mào)豁免”。商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員梅新育曾撰文表示，這一豁免的首要理由是出口貿(mào)易中的限制競(jìng)爭(zhēng)行為一般只影響進(jìn)口國(guó)的消費(fèi)者利益，而出口國(guó)企業(yè)可避免惡性競(jìng)爭(zhēng)從中獲益，因此出口國(guó)無(wú)需對(duì)之采取反壟斷行動(dòng)。

　　反壟斷法專家黃勇反對(duì)這種做法。“（盡管）企業(yè)在中國(guó)卡特爾，只要證明有正當(dāng)利益，就能豁免。但每個(gè)國(guó)家的反壟斷法都有域外管轄的效力，中國(guó)出口到美國(guó)的產(chǎn)品對(duì)美國(guó)市場(chǎng)產(chǎn)生了影響，同樣會(huì)被美國(guó)的法律‘反壟斷’。”

　　維生素C一案正是這種情形的體現(xiàn)：在中國(guó)法律下豁免的價(jià)格卡特爾，遭遇美國(guó)嚴(yán)厲追訴。法律界人士普遍擔(dān)心，維生素C案之后，中國(guó)還有更多商品可能會(huì)面臨同樣訴訟。

　　顯然，中國(guó)很多政府部門以及行會(huì)、商會(huì)，沉湎于行業(yè)管理和調(diào)控，對(duì)于應(yīng)對(duì)WTO框架下的貿(mào)易挑戰(zhàn)已力不從心。現(xiàn)在，“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用”，已被明確寫入新一輪的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（下稱《方案》）。

　　在社會(huì)組織管理制度改革的框架下，行會(huì)、商會(huì)的“去行政化”，被提到重要位置。根據(jù)《方案》及國(guó)務(wù)院的任務(wù)分工，2013年年內(nèi)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等社團(tuán)管理新規(guī)將頒行，對(duì)包括行會(huì)商會(huì)在內(nèi)的四類社會(huì)組織實(shí)行直接登記，無(wú)需再找“主管部門”批準(zhǔn)。

　　同時(shí)，行會(huì)、商會(huì)的改革亦明確了時(shí)間表：根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，2013年9月底發(fā)改委、民政部會(huì)同國(guó)資委等部門，需要提出行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤方案，確定一批行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行試點(diǎn)，同時(shí)試點(diǎn)一業(yè)多會(huì)；到2014年底，要總結(jié)脫鉤工作、一業(yè)多會(huì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，研究提出逐步推開的意見；到2015年，“基本完成”行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，并出臺(tái)實(shí)行一業(yè)多會(huì)的具體辦法。

　　在此之前，包括溫州、上海、廣東在內(nèi)的一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，已在探索行會(huì)、商會(huì)的改革。例如溫州，從1997年開始便探索由民營(yíng)企業(yè)自發(fā)成立各類行業(yè)協(xié)會(huì)，簡(jiǎn)化登記手續(xù)，民主選舉領(lǐng)導(dǎo)人；深圳最早實(shí)現(xiàn)行會(huì)、商會(huì)的直接登記，并取消了“一地一業(yè)一會(huì)”的限制。

　　讓行會(huì)、商會(huì)回歸民間，回歸行業(yè)需求，無(wú)疑是改革的最終方向。與此相應(yīng)的，是行業(yè)管理模式的改革，將過(guò)去集中于行會(huì)、商會(huì)的行政權(quán)力下放，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律、自治。

　　在國(guó)際貿(mào)易的大框架下，中國(guó)的行會(huì)、商會(huì)究竟應(yīng)該做什么？在一些學(xué)者看來(lái)，中國(guó)已有的許多法律政策已有描述，只待落實(shí)。

　　如《對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法》中便明確，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)可以對(duì)其成員提供與對(duì)外貿(mào)易有關(guān)的生產(chǎn)、營(yíng)銷、信息、培訓(xùn)等方面的服務(wù)，發(fā)揮協(xié)調(diào)和自律作用，依法提出有關(guān)對(duì)外貿(mào)易救濟(jì)措施的申請(qǐng)，維護(hù)成員和行業(yè)的利益，向政府有關(guān)部門反映成員有關(guān)對(duì)外貿(mào)易的建議，開展對(duì)外貿(mào)易促進(jìn)活動(dòng)。

　　在中萬(wàn)（北京）行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展促進(jìn)中心主任張經(jīng)看來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)在競(jìng)爭(zhēng)體系下激發(fā)自身活力，不斷提升能力。尤其是在維護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益和支持企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等方面作用空間頗大：組織國(guó)內(nèi)企業(yè)尤其是中小企業(yè)聯(lián)合開拓國(guó)外市場(chǎng)；建設(shè)行業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)，聯(lián)系相關(guān)國(guó)際組織，指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督會(huì)員企業(yè)的對(duì)外交往活動(dòng)；主動(dòng)參與協(xié)調(diào)對(duì)外貿(mào)易爭(zhēng)議，積極組織會(huì)員企業(yè)做好反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施的應(yīng)訴、申訴等工作。