財新《新世紀》 記者 藍方 何春梅

 

　　中國醫藥保健品進出口商會（下稱中國醫保商會）在美國維生素C反壟斷案中扮演了尷尬的角色。

　　在國外，行業協會和商會多是企業成立的自治組織，但在中國，大部分全國性行業協會和商會是半官方機構，從成立到運作都與政府有著千絲萬縷的聯系，部分還代行政府的備案審批職能，企業參與多帶有半強制色彩。所謂“行業自治”背后，是無處不在的“政府的手”。這一次，正是隱身于商會背后的“政府之手”，把中國企業拖上反壟斷的被告席，而商會尷尬的雙重身份，又使得企業責任無從豁免。

　　行會、商會所展開的“自律”行動——無論是在穩定物價下對會員企業控制價格的“倡議”“談話”，還是市場低迷時協調產能、協議定價，既部分出自企業合謀的意愿，又傳遞出政府固有的控制慣性，與市場經濟體制下的反壟斷精神和規則直接抵觸。

　　新一輪政府機構改革業已啟動，重塑政府與市場的關系正是主要方向。國務院最新出臺的機構改革主要任務和時間表中明確，中國將用三年左右的時間讓行業協會和商會與政府部門徹底脫鉤。全國6萬多家行業協會組織，將在未來經受轉型和生存考驗。

　　在很多研究反壟斷法的專家看來，此次維C反壟斷案敗訴，充分顯示中國式市場經濟并未與國際規則完全接軌，隨著國際貿易爭端增多，摩擦還有加劇之勢。

　　類似于中國醫保商會這樣協調產品價格和產量的行為，在中國最常見不過。很多時候都是由行業協會在政府部門的要求和支持下推進，有時甚至由政府部門直接出面。如中國醫保商會這樣掌握了進出口商品審核權力的協會，其協調能力較之一般行會更強。

　　中國醫保商會的成立，本身就是官方行為。1988年，中國外貿經濟體制改革啟動，當年籌建糧油土畜、紡織服裝、輕工工藝、五礦化工、機電等出口商會，具有半官方性質，下設各商品分會。有外貿出口經營權的企業必須參加有關出口商會及分會，否則不能經營該類商品的出口業務。1989年5月22日，中國醫保商會正式成立，成為現在商務部下屬的六大進出口商會之一。1997年，中國醫保商會維生素C分會在廣州成立。

　　中國主要的行會、商會，基本都與上世紀80年代政府經濟管理體制從“部門管理”向“行業管理”的改革有關。彼時，政府著手將計劃經濟體制下的專業經濟管理部門，或改為國家授權經營國有資產的企業，或改為行業管理組織，以代行政府的行業管理職能，如紡織工業部和輕工業部，分別改建成中國紡織總會和中國輕工總會。

　　由此，全國各個層級管理各個產品種類的行政機構，陸續轉型成該區域、行業的協會、商會。根據民政部數據，到2007年底，中國已有6萬多家行業協會。全國性行業協會，在2009年底發展到1770家。另外，還有冠名為商會的社會組織10400家。

　　行會、商會均屬“社會團體”，其成立遵循中國社會組織管理的“雙重登記”體制，需先有“主管部門”批準，方可在民政部門登記。這種管理體制限制，以及中國社團管理遵循“非競爭性”原則要求“一地一業一會”，遏制了民間行會、商會的生長，將行業管理的權力固化在政府發起的行會手中。中國民間有大量自主產生的協會沒有掛靠單位、沒有登記注冊，完全處于灰色地帶，比如北京曾有打工子弟學校協會。

　　行會、商會在職能上并無區別。不同的是，冠名為“行業協會”的社團組織，基本上由各級各地行政機關作為其“業務主管單位”而注冊；冠名為“商會”的組織，一部分由原外經貿系統改制或組建；另一部分是掛靠全國工商聯的“二級”商會，民間色彩稍強。

　　官辦、半官辦的行會、商會也是官員分流的一條渠道。據統計，政府和企業的離退休人員以及內部借調人員，占了行會、商會從業人員的80%以上。其中部分還享受財政補貼或事業經費，與一些政府部門職能交叉，甚至“政會合一”，工作人員享有公務員或事業單位編制。中國科學技術協會、中國足球協會、中國注冊會計師協會等即是典型。

　　正如中國醫保商會維生素C分會秘書長喬海利在法庭上的解釋，自己乃是受商務部任命，到中國醫保商會工作。盡管美國法庭并不認可中國醫保商會的官員等同于商務部官員，但在中國的行業管理中，他們卻往往有著近似的權威。

　　如中國醫保商會成立所依據的《通知》所言：出口商會及分會有在市場、客戶、價格等方面的協調權和建議權。對不服從協調者，可以停止其會籍，經貿部相應地暫停其經營；對情節嚴重者，可以開除其會籍，經貿部相應地撤銷其經營權。

　　中國“入世”之后，出口限制被廢除，但商務部又建立針對包括維C在內的36種特定商品的出口預核簽章制度，要求出口企業申請出口報關前將合同送達相關商會加蓋預核簽章。這個制度在2005年以來中國維生素C和鎂砂企業在美國屢遭反壟斷起訴后，才于2008年被商務部廢除。

　　當行業管理的職能下放到行會、商會手上后，遵循政府旨意進行價格調控，便成為這些行業組織“自治自律”的手段。

　　據中國醫藥保健品進出口公司企業發展部總經理吳彬介紹，上世紀90年代中后期，中國醫保商會做得最多的是協調價格和產量，甚至還給過指導價。

　　此次美國指控中國維生素C生產廠商從事壟斷行為的確鑿證據，便是這些廠商從2001年開始，在中國醫保商會組織下，每年召開的限產保價的行業會議。

　　協商定價在最初兩年確實起到了避免價格戰的作用，維生素C價格回到每公斤6美元以上。不過，據業內人士介紹，由于當時上線維生素C門檻低，各地方政府和發改委在審批項目時并不嚴格，2004年開始，國內維生素C產能的擴張再次導致價格大幅回落，到2006年又跌至每公斤3.35美元。這一次價格的下跌，不再是中國企業與外國企業的競爭，而是國內廠商競爭國際市場的結果。

　　為了防止“窩里斗”，政府和中國醫保商會除了協商定價，對制藥企業的調控政策還有很多。比如，從2007年起，相關部委陸續出臺措施提高了維生素C的進入門檻，包括限制外商投資、限制發展、提高廠家在環保方面的投入等。

　　到了2008年、2009年，維 生素C價格再度高企，又引來大小企業紛紛上馬，維生素C產能再度嚴重過剩。工信部和發改委繼續在政策上加以約束。其下發的《2011年維生素C生產計劃等事項的通知》要求，當年全國安排維生素C生產計劃10萬噸，較上年同期壓縮30%。同時，發改委2011年新修訂的《產業結構調整指導目錄2011年本》中也明確表示，嚴格限制古龍酸、維生素C等多種原料藥生產裝置的新建和擴建。

　　類似這樣的政府調控行為，中國公眾早已司空見慣。一旦物價上漲，各個協會、商會便需“約談”龍頭企業，向行業發出控制價格的“倡議”或者“呼吁”；一旦價格過低，又由政府發文限制產能、協會出面協商提價。國家發改委和中國鋼鐵工業協會便曾多次提出限產保價的措施。2005年，山西焦化協會曾組織數百家山西焦炭企業簽署“綿山公約”，要求簽約企業按照投產規模的20%至40%的比例減產，企業出售焦炭時不得惡意降價。又如武漢網吧行業協會，從2004年開始，便“配合文化主管部門”對各網吧實行最低限價，目的是為了“防止本市網吧行業無序競爭”，這一做法還被作為先進經驗，在全國文化市場的一次專題會上進行總結和介紹。

　　這些舉措在各國《反壟斷法》中都會被認為涉嫌價格卡特爾（即壟斷者通過聯盟操縱商品價格），亦逐步為中國的《價格法》《反壟斷法》等法律所規制。2008年施行的《反壟斷法》便明確禁止有經營關系的競爭者通過協議“固定或者變更商品價格” “限制商品的生產數量或者銷售數量”。

　　不過，中國的《反壟斷法》同時預設了七種“豁免”情形。其中包括，如果經營者能證明其所達成的協議不會嚴重限制相關市場的競爭，能使消費者分享由此產生的利益，那么在經濟不景氣，為緩解銷售量嚴重下降或者生產明顯過剩的情況下可以達成價格協議。還有一種情況被稱做“外經貿豁免”，即為“保障對外貿易和對外經濟合作中的正當利益的”也可進行價格協議。但這不一定為其他國家的反壟斷法所容。

　　這兩條豁免規定，在《反壟斷法》制定之初便爭議頗多，尤其是“外經貿豁免”。商務部國際貿易經濟合作研究院研究員梅新育曾撰文表示，這一豁免的首要理由是出口貿易中的限制競爭行為一般只影響進口國的消費者利益，而出口國企業可避免惡性競爭從中獲益，因此出口國無需對之采取反壟斷行動。

　　反壟斷法專家黃勇反對這種做法。“（盡管）企業在中國卡特爾，只要證明有正當利益，就能豁免。但每個國家的反壟斷法都有域外管轄的效力，中國出口到美國的產品對美國市場產生了影響，同樣會被美國的法律‘反壟斷’。”

　　維生素C一案正是這種情形的體現：在中國法律下豁免的價格卡特爾，遭遇美國嚴厲追訴。法律界人士普遍擔心，維生素C案之后，中國還有更多商品可能會面臨同樣訴訟。

　　顯然，中國很多政府部門以及行會、商會，沉湎于行業管理和調控，對于應對WTO框架下的貿易挑戰已力不從心。現在，“充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用、更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用”，已被明確寫入新一輪的《國務院機構改革和職能轉變方案》（下稱《方案》）。

　　在社會組織管理制度改革的框架下，行會、商會的“去行政化”，被提到重要位置。根據《方案》及國務院的任務分工，2013年年內《社會團體登記管理條例》等社團管理新規將頒行，對包括行會商會在內的四類社會組織實行直接登記，無需再找“主管部門”批準。

　　同時，行會、商會的改革亦明確了時間表：根據國務院要求，2013年9月底發改委、民政部會同國資委等部門，需要提出行業協會商會與行政機關脫鉤方案，確定一批行業協會商會進行試點，同時試點一業多會；到2014年底，要總結脫鉤工作、一業多會試點經驗，研究提出逐步推開的意見；到2015年，“基本完成”行業協會、商會與行政機關脫鉤，并出臺實行一業多會的具體辦法。

　　在此之前，包括溫州、上海、廣東在內的一些經濟較為發達的地區，已在探索行會、商會的改革。例如溫州，從1997年開始便探索由民營企業自發成立各類行業協會，簡化登記手續，民主選舉領導人；深圳最早實現行會、商會的直接登記，并取消了“一地一業一會”的限制。

　　讓行會、商會回歸民間，回歸行業需求，無疑是改革的最終方向。與此相應的，是行業管理模式的改革，將過去集中于行會、商會的行政權力下放，實現行業自律、自治。

　　在國際貿易的大框架下，中國的行會、商會究竟應該做什么？在一些學者看來，中國已有的許多法律政策已有描述，只待落實。

　　如《對外經濟貿易法》中便明確，行業協會、商會可以對其成員提供與對外貿易有關的生產、營銷、信息、培訓等方面的服務，發揮協調和自律作用，依法提出有關對外貿易救濟措施的申請，維護成員和行業的利益，向政府有關部門反映成員有關對外貿易的建議，開展對外貿易促進活動。

　　在中萬（北京）行業協會商會發展促進中心主任張經看來，行業協會應在競爭體系下激發自身活力，不斷提升能力。尤其是在維護國內產業利益和支持企業參與國際競爭等方面作用空間頗大：組織國內企業尤其是中小企業聯合開拓國外市場；建設行業公共服務平臺，聯系相關國際組織，指導、規范和監督會員企業的對外交往活動；主動參與協調對外貿易爭議，積極組織會員企業做好反傾銷、反補貼和保障措施的應訴、申訴等工作。